Du début de la Ve République à aujourd’hui, la politique étrangère de la France a glissé du « domaine réservé » vers un monopole élyséen. Le diplomate Xavier Driencourt analyse cette concentration des pouvoirs qui, en affaiblissant les corps diplomatiques et le Parlement, fragilise l’influence de la France sur la scène mondiale.

Xavier Driencourt *

On parle régulièrement du « domaine réservé » pour définir les compétences du chef de l’État en matière de relations extérieures : celles-ci englobant aujourd’hui la diplomatie et la défense. Constitutionnellement, domaine réservé n’est pas domaine exclusif. C’est un domaine dans lequel le président de la République a certes des responsabilités éminentes, mais qu’il partage avec le gouvernement. L’expression « domaine réservé », absente de la Constitution, est une formule forgée par Jacques Chaban-Delmas, alors président de l’Assemblée nationale, à l’occasion d’un congrès de l’UDR en novembre 1959.

Si la Constitution de la Ve République confie de larges compétences au président de la République, tant en matière de diplomatie que de défense, elle ne lui en accorde pas beaucoup plus que celles qu’exerçaient les présidents de la IIIe République. Ce choix a été celui du fondateur de la Ve République, Charles de Gaulle.

Quel rôle pour le président ?

Selon la Constitution, le président de la République nomme les ambassadeurs français et accrédite les ambassadeurs étrangers (article 14) ; il est le chef des armées et préside les conseils de défense (article 15) ; l’article 16 lui donne des pouvoirs spéciaux en cas de crise. L’article 52 précise qu’il « négocie et ratifie les traités et qu’il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d’un accord international non soumis à ratification », tandis que l’article 53 précise la nature des traités qui ne peuvent entrer en vigueur qu’après une ratification parlementaire : traités de paix, traités de commerce, traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, qui engagent les finances de l’État, qui comportent cession, adjonction ou échange de territoires.

Si, aux termes de l’article 20, le gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation », il a relativement peu de compétences dans le domaine de la politique étrangère. Seuls les Premiers ministres comme Michel Debré (rédacteur de la Constitution et qui, de fait, avait une conception plutôt parlementariste de celle-ci), Georges Pompidou, (en raison de sa longévité dans le poste), Alain Juppé (qui avait été un brillant et compétent ministre des Affaires étrangères), ainsi que les Premiers ministres de cohabitation (Jacques Chirac, Édouard Balladur, Lionel Jospin) ont effectivement joué un rôle en matière de politique étrangère et infléchi, à l’occasion, les orientations du chef de l’État. Dans les situations de cohabitation, le domaine réservé est véritablement un « domaine partagé », tant sur les orientations de la politique étrangère que sur les nominations.

Un lointain héritage

Pour ce qui concerne les questions européennes, le Premier ministre, par le biais du SGAE, Secrétariat général pour les affaires européennes (ex-SGCI), coordonne les positions des différents ministères. C’est lui qui, formellement, donne des instructions à la Représentation Permanente auprès de l’Union européenne. Mais, là également, le chef de l’État, comme de Gaulle en son temps, fixe les grandes orientations et, sous réserve des périodes de cohabitation, le gouvernement exécute. Par ailleurs, les présidents se sont souvent appuyés en pratique sur des ministres des Affaires étrangères ou de la Défense restés longtemps en fonction : dix ans pour Maurice Couve de Murville au Quai d’Orsay, neuf ans pour Pierre Messmer à l’Hôtel de Brienne.

Cette présence de fidèles et loyaux ministres permettait en quelque sorte au chef de l’État, en travaillant directement avec eux, de contourner le Premier ministre et le gouvernement. Ce n’était pas sans précédent. Songeons par exemple, au début du XXe siècle, à l’exceptionnelle longévité au Quai d’Orsay d’un Théophile Delcassé, brillant ministre sous cinq présidents du Conseil successifs et dont Guillaume II, empereur d’Allemagne, voulait la tête après la crise de Tanger. Signe que le « domaine réservé » existait déjà, le président, Émile Loubet, pouvait se permettre d’interrompre son président du Conseil en réunion de conseil des ministres pour lui signifier qu’il traiterait de cette question (la crise de Tanger) directement avec le titulaire du Quai d’Orsay.

Outre sur un ministre fort, le pouvoir exécutif s’appuyait sur un corps diplomatique respecté et sur les hauts fonctionnaires, notamment les diplomates expérimentés : Gabriel Hanotaux, les deux frères Jules et Paul Cambon, Jules Jusserand (resté 24 ans à Washington), André François-Poncet et, plus près de nous, Geoffroy de Courcel (dix ans à Londres) et Étienne Burin des Roziers.

La situation actuelle est inverse. La concentration des pouvoirs à l’Élysée est telle que le domaine des affaires étrangères n’est plus un « domaine réservé » du chef de l’État, mais un domaine monopolisé par lui. Le chef de l’État – s’estimant apparemment omniscient – préfère nommer des ministres des Affaires étrangères faibles et inexpérimentés, qui relaieront sa pensée en brodant sur des éléments de langage préparés à l’Élysée. Ce n’est pas faire injure à Jean-Noël Barrot ni à Catherine Vautrin de dire qu’ils ne sont pas des spécialistes reconnus de la politique étrangère ou de défense, comme l’étaient Maurice Couve de Murville ou Pierre Messmer. À l’Hôtel de Brienne, c’est Alice Rufo, secrétaire d’État aux Anciens combattants, mais surtout ancienne conseillère du président, qui est, de facto, la véritable ministre.

La tutelle de l’Élysée Tandis que les ministres des Affaires étrangères et de la Défense sont placés sous l’étroite tutelle de l’Élysée, le Parlement est contourné en matière diplomatique et militaire. Qui a relevé que la décision du 30 juillet 2024, approuvant les vues marocaines sur le Sahara occidental, s’est matérialisée dans une lettre du président adressée au Roi du Maroc à l’occasion de son anniversaire et endossée – avec les conséquences que l’on connaît en ce qui concerne notre relation avec l’Algérie – par un gouvernement démissionnaire chargé de « l’exécution des affaires courantes » ?

Or, la notion « d’affaires courantes » est strictement définie par la jurisprudence du Conseil d’État. Elle ne pouvait couvrir un tel revirement diplomatique. D’autant que découlent de cette initiative des difficultés considérables – quasi-rupture des relations avec l’Algérie, non-exécution des OQTF, etc. – qu’il revient au gouvernement et notamment au ministre de l’Intérieur, de gérer. Cette décision atteste d’une conception hypertrophiée du domaine réservé, alors que, par ses conséquences pratiques, elle relevait du « domaine partagé ».

De la même façon, le chef de l’État a montré qu’il se faisait une conception monopolistique de ses fonctions en matière de relations extérieures, lorsqu’il s’est offusqué du projet de résolution déposé en décembre 2023 par le groupe parlementaire LR en faveur de l’abrogation de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968.

La longue litanie des échecs diplomatiques français

Comment s’opère cette concentration des pouvoirs à l’Élysée pour ce qui concerne la diplomatie et la défense ?

Elle passe par les canaux suivants :

Le choix, volontaire, de ministres des Affaires étrangères dépourvus de poids véritable. Des conseillers élyséens pratiquant un interventionnisme qui mime la primauté présidentielle. La suppression du corps diplomatique en avril 2022 au nom d’une « réforme de la haute fonction publique », dirigée contre ce que le président appelle « l’État profond ». L’État profond est suspecté de poursuivre des finalités et d’être guidé par une logique propre qui, par l’effet de la permanence des structures administratives, prévalent à terme sur la volonté du chef de l’État. La suppression du Corps diplomatique – comme celle du Corps préfectoral –, au nom de l’ouverture et de la réforme, emportera une double conséquence : la perte de « spécialistes » ou à tout le moins de bons connaisseurs de telle ou telle zone géographique ou de telle politique (stratégique, européenne, etc.), et vraisemblablement une forme de politisation de la diplomatie et de la haute fonction publique. S’agit-il là d’un objectif ? On peut le penser quand on voit comment sont sanctionnés les hauts fonctionnaires qui prennent des positions originales, tels le général Pierre de Villiers en 2017 ou l’ambassadeur Farnaud, directeur d’Afrique du Nord-Moyen-Orient au Quai d’Orsay.

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Sans experts et privée de contrepoids, la diplomatie française devient une sorte de gesticulation continue et ses résultats sont limités, comme l’illustre la liste de nos déconvenues :

Revirements sur le Proche-Orient (on passe de la « coalition contre le Hamas », à la reconnaissance de l’État palestinien). Échecs de la France au Sahel et plus généralement en Afrique (présentés comme un « retrait volontaire »), avec pour la première fois, un Sommet Afrique-France qui se déroulera dans un pays anglophone, le Kenya. Constants changements de pied sur la Russie et l’Ukraine (« il ne faut pas humilier Poutine » et « nous allons mettre la Russie à genoux », puis la « coalition des volontaires »), tandis que Donald Trump convoque les dirigeants européens à Washington. Allers-retours sur le Mercosur provoquant la crise nationale que nous traversons aujourd’hui. Contradictions (présentées comme « formulations complémentaires ») dans les déclarations sur la chute de Nicolás Maduro. Spectaculaires tête-à-queue de notre politique algérienne, conduisant à ce que le « pari algérien » du président se transforme en « piège ». Enfin, malgré les incantations sur la « France, forte en Europe » à l’occasion de la Conférence des ambassadeurs, ce triste constat : la France, à l’origine de la CECA puis du Marché commun, doit aujourd’hui se plier aux positions de l’Estonie ou de Chypre, alliés à Mme von der Leyen, alors que cette dernière, imposée par le président Macron dans un jeu de chaises musicales qui permettait de nommer Mme Lagarde à la BCE, défend, avec l’appui du chancelier et de M. Weber, président du groupe parlementaire PPE, une Europe dirigée par Berlin.

Nous sommes donc à un tournant dans notre politique étrangère : le « domaine réservé » du président est devenu un « domaine monopolisé » par l’Élysée. Alors que le premier quinquennat d’Emmanuel Macron avait commencé dans l’espoir d’une place accrue de la France, le second s’achève dans le dépit de la voir affaiblie. Il est vrai, à cet égard, qu’une diplomatie forte doit s’appuyer sur une économie forte et un haut degré de cohésion nationale. Un pays surendetté, sans gouvernement stable, fracturé et en proie à la délinquance ne peut s’attendre à être respecté à Bruxelles, à l’ONU, à Washington ou à Moscou.

  • Xavier Driencourt
    Diplomate français à la retraite